上海市人民政府辦公廳關於印發《浦東新區“證照分離”改革試點深化實施方案》的通知
發佈日期： 2017-11-01 14:00:53
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《浦東新區“證照分離”改革試點深化實施方案》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2017年10月16日
浦東新區“證照分離”改革試點深化實施方案
為貫徹落實《國務院關於上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批復》（國函〔2015〕222號）（以下簡稱《總體方案》）和《國務院關於印發全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》（國發〔2017〕23號）等檔，主動適應經濟發展新常態，進一步有效釋放創新創業活力，加快提升產業競爭力，營造法治化、國際化、便利化的營商環境，結合浦東新區改革發展實際和改革試點一周年總結評估，制定本方案。
一、總體要求
根據中央“大膽試、大膽闖、自主改”的指示精神，按照打造提升政府治理能力先行區的要求，加快政府職能轉變，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，強化“證照分離”改革與自貿試驗區、科技創新中心和上海“四個中心”建設聯動。
（一）總體目標
根據國務院批復精神，“證照分離”改革要立足於加快政府職能轉變，充分激發市場主體創新創業活力。到2018年底，改革將全面覆蓋國家、市、區級企業市場准入審批事項，並建立動態評估、分類施策、滾動優化的清單管理制度。
（二）改革重點
把探索清單管理、擴大改革範圍、加大改革力度和強化改革聯動作為深化重點，體現“四個突出”。
1.突出全面覆蓋，探索清單管理。以2015年12月國務院批復“證照分離”改革試點方案為統計時點，梳理形成國家、市、區三級企業市場准入審批事項的全覆蓋改革清單，建立清單管理制度，結合浦東新區產業發展和企業需求，動態評估、分類施策、滾動優化。
2.突出優化方式，明確深化要求。把提高透明度和可預期性、強化市場准入管理兩種改革方式整合為優化准入管理。根據企業調研和總結評估，對四種改革方式的重點和要求進一步深化，確保改革實效。
3.突出改革重點，繼續加大力度。在改革全覆蓋基礎上，以“兩高”（與浦東新區經濟發展關聯度較高、企業關注度較高，下同）為原則，進一步梳理出重點改革事項，對重點改革事項突出告知承諾方式，加大改革力度。
4.突出系統集成，強化改革聯動。一是與商事制度改革聯動，在優化名稱核准、登記方式和鼓勵新興業態發展方面再推出一批改革舉措。二是與事中事後監管體系建設聯動，進一步完善實施誠信、動態、分類和精准監管。三是與“互聯網+政務服務”體系建設聯動，探索企業市場准入事項“全網通辦”“全區通辦”“全域共用”。
二、深化審批方式改革
把《總體方案》中的“提高審批透明度和可預期性”“強化市場准入管理”兩種改革方式整合為“優化准入管理”，進一步對每種改革方式進行研究深化，體現“四個注重”。
（一）取消審批，注重協同配套
對市場競爭機制能夠有效調節、企業能夠自主管理以及通過加強事中事後監管可以達到管理目的的事項，逐步取消。取消審批注重協同配套，體現改革系統性。
（二）改為備案，注重當場辦結
在資訊採集類審批事項實行備案管理的基礎上，進一步推動把管理標準和技術標準明確的審批事項也納入備案管理範圍。備案事項要當場辦結，確保時效。
（三）告知承諾，注重創新方式
對暫時不能取消審批，通過事中事後監管能夠糾正不符合審批條件的行為，且不會產生嚴重後果的事項實行告知承諾。在此基礎上，對需要選址定點、現場勘察、現場核查的事項和需要籌建期的事項，進一步創新管理方式和核查方式，探索對信用評價較好的企業，通過APP上傳視頻等方式，實施現場核查。
（四）優化准入，注重審管結合
對關係公共安全、經濟安全、生態安全、生產安全、意識形態安全的企業市場准入事項保留審批，強化事中事後監管。同時，進一步精簡材料、減少環節、合併審批、提高標準化。
三、強化事中事後監管系統集成
管得住才能放得開，建立健全事中事後監管體制機制，強化政府監管、措施手段和結果應用系統集成，真正在放管結合中使放與管並重。
（一）推進落實“六個雙”監管機制創新，強化政府監管系統集成
推廣複製“雙告知、雙回饋、雙跟蹤”和“雙隨機、雙評估、雙公示”政府綜合監管機制創新，努力實現面上全行業覆蓋、綜合監管平臺全鏈條貫通、對市場主體行為全生命週期跟蹤，推動登記註冊、行政審批、行業主管、綜合執法等部門間的資訊共用與有效銜接，構築覆蓋市場主體全生命週期的政府監管閉環。
（二）綜合運用各類監管方式，強化監管措施手段系統集成
推進以市場主體自律為目標的誠信監管，以部門協同聯動為支撐的動態監管，以行業企業風險管理為基礎的分類監管，以及以綜合監管平臺為依託的精准監管。
（三）建立完善聯合懲戒制度，強化監管結果運用系統集成
針對安全生產、食品藥品、建築工程等13個重點領域的嚴重失信問題，制定準入性限制（限制行政許可、限制擔任法定職務）、優惠性限制（限制政府採購、限制財政資金扶持）、榮譽性限制（限制評優評先）等7大類懲戒措施，形成覆蓋24個部門的聯動懲戒制度機制。
四、落實主要任務
在深化市場准入改革、服務重點產業發展、推進商事制度改革、強化事中事後監管和實施“互聯網+政務服務”五個方面形成17項改革任務。
（一）深化市場准入改革，擴大“准營”便利化
1.擴大改革範圍。以全面覆蓋為目標，把548項國家、市、區級企業市場准入審批事項納入改革範圍，其中包括2015年國務院批復改革試點的“116項”和2015年同步列入改革研究範圍的“76項”。
2.加大改革力度。按照取消審批、改為備案、實施告知承諾和優化准入管理四種改革方式，提出改革建議。在改革全面覆蓋基礎上，重點聚焦“兩高”事項，加大改革力度。對2015年國務院批復改革試點的“116項”進一步深化，把告知承諾作為主要深化方式；對2015年同步列入改革研究範圍的“76項”，積極爭取國家有關部委支持，加大取消審批力度。
對其他事項分層推進改革中，市、區事項盡可能以告知承諾方式進行改革；國家部委事項，特別是涉及公共安全、經濟安全、生態安全、生產安全和意識形態安全的，以“優化准入管理”為主要方式推進改革。
3.推進清單管理。形成覆蓋國家、市、區三級的“企業市場准入審批事項清單”，建立清單管理制度。對改革實施成效和企業需求開展動態評估，隨著事中事後監管體系和監管能力不斷完善，對不同層級、不同領域、不同需求的改革事項分類施策，滾動推進，持續優化。
（二）服務重點產業發展，探索審批改革系統集成
1.聚焦製造業轉型發展，深化“一企一證”改革。推廣工業產品生產許可證由“一品一證”向“一企一證”改革的試點經驗，推動對除危險化學品以外的工業產品取消生產許可證發證前產品檢驗環節，簡化申請審批程式，後置現場審查監督。
2.聚焦現代服務業發展，放寬准入優化管理。專業服務領域方面，推動對專利代理機構設立、登出實行告知承諾，取消產品品質檢驗機構資格審批，相關管理要求併入產品品質檢驗機構計量認證；國際貿易領域方面，探索對港口經營許可、經營港口理貨業務許可實施告知承諾；文化產業領域方面，探索對設立演出經紀機構（國內）和設立藝術品經營單位備案實施告知承諾。
3.聚焦建築業改革示範，改革創新審批方式。根據建築業綜合改革示範區建設的要求，推動取消建設工程招標代理機構資質審批，對建設工程施工、監理、設計、專業承包和勞務分包企業資質審批探索實施告知承諾，全程網上辦理。同時，進一步深化投資建設領域審批改革，通過審批前公佈清單、區域評估、多評合一，審批中政企互動、告知承諾、多圖聯審，審批後聯合驗收、土地全生命週期管理，實現社會投資專案從取得土地到獲批施工許可一般不超過3個月。
4.聚焦醫療健康產業發展，探索醫療器械研發生產“兩證分離”。試點符合條件的醫療器械註冊申請人委託上海市醫療器械生產企業生產產品。完善對委託和受託生產企業的事中事後監管體系，落實各項試點配套措施。
（三）協同推進商事制度改革，提升“准入”便利化
1.進一步深化“先照後證”改革。按照《國務院關於進一步削減工商登記前置審批事項的決定》（國發〔2017〕32號），推動檔明確的5項前置改後置的事項儘快落地實施。
2.進一步優化商事登記方式。深化商事主體名稱改革，探索放寬企業名稱字號審查標準，探索建立多管道名稱爭議處理解決機制。開展“一照多址”試點，探索在自貿試驗區登記管轄範圍內的企業，在自貿試驗區範圍內增設不需要前置行政許可的營業場所，無需辦理分支機搆登記。深化推進全程電子化登記和電子營業執照改革試點，推進“多證合一”改革，探索社會信用代碼在各許可管理環節“一碼貫通”。
3.鼓勵支持新興業態發展。探索優化營業執照經營範圍表述。企業申請的經營範圍中除前置許可經營項目以外的經營項目，可以參照《國民經濟行業分類》及有關政策文件、行業習慣或者專業文獻登記。
（四）強化事中事後監管，建立准入後全過程監管體系
1.強化市場主體自律，推進誠信監管。強化市場主體首負責任。深化企業年報公示制度，將異常名錄資訊歸集範圍擴大到市場監管以外的行政部門。建立市場主體社會責任報告制度和責任追溯制度，推行落實生產者責任延伸制度。健全市場主體誠信檔案、行業紅黑名單制度、市場退出機制。健全落實守信聯合激勵和失信聯合懲戒的制度機制，推進市場主體自律。
2.強化部門協同聯動，推進動態監管。全面實施“雙隨機、雙評估、雙公示”監管機制創新，推進動態監管。試點在食品藥品生產、電梯、安全生產、建設工程品質等風險易發行業建立生產過程視頻監控和資訊化記錄制度，實現全過程動態可追溯監管。通過資料分析、抽查抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡、視窗指導等手段，強化對市場主體的事中動態監管。
3.強化行業風險管理，推進分類監管。依託公共信用資訊服務平臺，建立基於市場主體及其法定代表人、負責人信用的分類管理制度，將信用分類應用到城市管理、社會治理、經濟發展等領域，將信用分類與抽查監管、財政扶持、評優評比等相關聯。結合企業信用風險分類，增加高風險企業監管、檢查概率和頻次。
4.強化綜合監管平臺，推進精准監管。利用“互聯網+”、物聯網和雲計算等資訊化手段，加快推進各級政府審批、監管、執法資訊全域共用和精准應用。通過歸集社保部門社保帳戶開通資訊、稅務部門發票申領資訊和金融部門銀行帳戶變動資訊等資料，及時提示監管部門市場主體是否進入營業狀態，實現對“無證經營”的市場主體進行精准監管。
（五）實施“三全工程”，提升審批服務能力
1.探索企業市場准入“全網通辦”，區級企業市場准入事項開展“全網通辦”，加快實現“網上全程辦理”。探索企業市場准入“單窗通辦”，設立綜合視窗統一收件、受理和發證，推動企業市場准入審批服務從“一門式”向“一窗式”轉變。
2.個人事務“全區通辦”，構建網上受理、後臺分派、受審分離的模式。按照“就近辦理、便捷辦理”的原則，突破個人事務辦理的行政區劃限制，打通資訊流，建立通辦機制，推進個人事務網上辦理。
3.推進政務資訊“全域共用”，建立跨部門、跨層級、跨領域的資訊共用與協同工作機制。在浦東新區政務雲整體框架下，以政務資訊資源分享交換平臺為依託，建立完善跨部門、跨層級、跨領域的資訊共用與協同工作機制。以信用資訊為突破口，進一步推進國家駐區單位、市級部門等資訊資源在浦東落地，全面實現政務服務精准化、便捷化、平臺化和協同化。
五、搞好組織實施
按照“成熟一批，實施一批”的原則，對已形成操作細則的事項，本方案印發後即予實施；對處於研究制定操作細則階段的事項，原則上在2017年11月1日前正式實施；對需國家有關部委同意的事項，待同意後實施；對需調整法律法規的事項，待調整後實施。
各單位要切實加強“證照分離”改革試點深化實施工作的組織領導，強化對工作人員的教育培訓。特別是要針對管理措施、管理流程的調整，及時開展政策講解，幫助企業儘快適應，做好企業服務工作。要根據推進情況，及時協調解決實施過程中的具體問題，加強對有關改革舉措落實情況的監督檢查和總結評估。對試點成效明顯的做法，要及時推廣複製。
